2020年09月25日，国庆中秋双节之前的最后一个周末，中国政府网发布《国务院办公厅转发国家发展改革委关于促进特色小镇规范健康发展意见的通知》，通知指出，国家发展改革委《关于促进特色小镇规范健康发展的意见》已经国务院同意。

【七公分析】凡是特色小镇，都可以考虑采用片区开发模式来实施，本文即以采用42号文涵盖的片区开发模式推动特色小镇为例对文件加以分析。

本文不是对于国办发[2020]33号文的解读，而是按照国家对于促进特色小镇规范健康发展所提出的指导意见方向，从片区开发如何实施的角度上进行的要点分析。

特色小镇作为一种微型产业集聚区，具有细分高端的鲜明产业特色、产城人文融合的多元功能特征、集约高效的空间利用特点，……以培育发展主导产业为重点，促进产城人文融合，突出企业主体地位，……为坚定实施扩大内需战略和新型城镇化战略提供支撑。

【七公分析】文件在此提出的发展定位是：

(1) 重点发展特色鲜明的主导产业

(2) 人产城融合的新型城镇化战略

(3) 项目结构中突出企业主体地位

这些内容均将在全文得到很好的诠释和拓展。

市场主导、政府引导。厘清政府与市场的关系，引导市场主体扩大有效投资，创新投资运营管理方式，……突出企业主体地位。推进特色小镇市场化运作，以企业投入为主、以政府有效精准投资为辅，依法合规建立多元主体参与的特色小镇投资运营模式。

【七公分析】盈利性未能得到满足，是我们在以往的特色小镇烂尾情况调研中发现的最主要原因。

片区开发模式推动特色小镇建设，是通过向社会资本引入投资和融资进行区域开发建设的过程，在其中，无论是在产业导入环节，还是融资导入环节，都应坚持市场主导、政府引导的原则，以企业盈利为前提条件。

培育一批特色小镇投资运营优质企业，鼓励有条件有经验的大中型企业独立或牵头发展特色小镇，实行全生命周期的投资建设运营管理，探索可持续的投融资模式和盈利模式，带动中小微企业联动发展。

【七公分析】片区开发模式推动特色小镇建设中，最理想的模式是采取42号文指导下的政府与社会资本合作模式，其中，采取片区委托开发的模式，尤其适合大规模区域的整体开发建设。

特色小镇建设中，项目策划作用举足轻重。新七公政信在2019年着手进行的特色小镇烂尾情况调研中，发现盈利性、合规性、结构性漏洞是造成烂尾的主要因素；其中，结构性设计失误，往往造成了项目的合规性漏洞和盈利性不足；而上述这些原因，绝大多数在项目策划期间就已经埋下苦果，烂尾的结局，从策划之时就几乎是注定的。

准确把握特色小镇区位布局，主要在城市群、都市圈、城市周边等优势区位或其他有条件区域进行培育发展。……根据特色小镇多数位于城乡接合部的区位特点，……单个特色小镇规划面积原则上控制在1—5平方公里（文化旅游、体育、农业田园类特色小镇规划面积上限可适当提高），……保持生产生活生态空间合理比例，保持四至范围清晰、空间相对独立……

【七公分析】片区开发模式推动特色小镇，地点应选择具有区位优势的城市群、都市圈、城市周边，多为城乡结合部，面积1-5平方公里，针对单体项目，应采取划清区域边界进行封闭运作的方式。

之前我们在接受咨询时，也曾遇到所选区域非常边远，仅能够落地工业项目，难以实现人产城在区域内的内部融合的情况，项目自然无法实现自平衡。虽然这种情况也可以考虑通过飞地模式解决，但我们还是建议，片区开发推动的特色小镇建设项目，选址尽量选择比较具有区位综合优势的地点，便于快速启动和滚动发展。

聚力发展主导产业。聚焦行业细分门类，科学定位特色小镇主导产业，提高主导产业质量效益，切实增强产业核心竞争力。错位发展先进制造类特色小镇，信息、科创、金融、教育、商贸、文化旅游、森林、体育、康养等现代服务类特色小镇，以及农业田园类特色小镇，打造行业“单项冠军”。……对主导产业薄弱的，要加强指导引导，长期不见效的要督促整改。

【七公分析】虽然从片区开发技术的角度来讲，主导产业不是必须要素，但从人产城融合的目标来看，“产”为“城”在人和物质等多个方面提供客观基础，没有主导产业的片区开发，是没有灵魂的片区开发，没有产业的城区，难以避免人口外流；生机勃勃的产业氛围，为附近的生活功能区提供必要的人流支持，并进一步提升土地价值，为更多城市功能的进入创造需求。

文件通过举例说明的方式，几乎列举了片区开发模式推动特色小镇建设项目策划工作中，全部主要可选的行业类别建议。

促进产城人文融合。推进特色小镇多元功能聚合，打造宜业宜居宜游的新型空间。叠加现代社区功能，结合教育、医疗、养老整体布局提供优质公共服务，完善社区服务、商业服务和交通站点，建设15分钟便捷生活圈。叠加文化功能，挖掘工业文化等产业衍生文化，促进优秀传统文化与现代生活相互交融，建设展示小镇建设整体图景和文化魅力的公共空间。叠加旅游功能，加强遗产遗迹保护，因地制宜开展绿化亮化美化，打造彰显地域特征的特色建筑，保护修复生态环境。

完善产业配套设施。着眼特色小镇主导产业发展所需，健全公共性、平台性产业配套设施，惠及更多市场主体。完善智能标准生产设施，提供标准厂房和通用基础制造装备，降低投产成本、缩短产品上市周期。健全技术研发转化设施，发展共性技术研发平台和科研成果中试基地。健全仓储集散回收设施，完善电子商务硬件设施及软件系统。

允许特色小镇稳妥探索综合体项目整体立项、子项目灵活布局的可行做法。

稳妥探索农村集体经营性建设用地直接入市交易。

谋划与新型城镇化建设项目相匹配、财务可持续的投融资模式。

为此，在2019年“片区特许开发”模式的基础上，我们进一步将模式升级至“片区委托开发(优先受益权型)”，实现了合规性、盈利性和安全性三方面的帕累托更优。